12個使用財政資金2000萬元以上的民生項目，在績效自評的基礎(chǔ)上接受由多方代表參與的“前評價”——這是預算提交明年初區(qū)人代會前的第一次過堂。
10月29日、31日和11月1日，閔行2014年區(qū)級績效預算項目前評價會議開了3天。前評價后，部分重點項目將接受公開聽證，直到通過了聽證會，才能正式寫入預算報告，提交人大代表審查。
試水逾5年的閔行區(qū)財政預算監(jiān)督改革，逐漸進入平穩(wěn)期。作為財政預算監(jiān)督改革最直接的成果之一，政府預算項目充分論證后上馬，在閔行區(qū)級層面已成慣例；5年間，相關(guān)創(chuàng)新舉措亦時有涌現(xiàn)。
這一切，圍繞的都是政府的“錢袋子”?！白屫斦陉柟庀逻\行”，親歷改革全程的閔行區(qū)人大常委會副主任凌耀松對這句話頗有感觸，“前幾年不斷尋求突破，現(xiàn)在則要不斷鞏固完善。無論如何，這都不是一件輕松的事情?！?/p>
從囫圇吞棗到“追著不放”
連續(xù)五屆當選閔行區(qū)人大代表的錢天信，一度以“書面意見大戶”聞名。但這幾年，這位“典型代表”的大部分精力，轉(zhuǎn)向了預算報告。
2012年區(qū)人代會上，他領(lǐng)銜32位代表提出了閔行區(qū)首例預算草案修正案。在仔細分析預算數(shù)據(jù)后，他們建議以2011年為基礎(chǔ)，將2012年度的黨政機 關(guān)會議、課題、調(diào)研、評估、咨詢、培訓等六項預算開支削減5%，調(diào)減下來的資金，建議向民生項目傾斜。這份被表決通過的修正案，同時開創(chuàng)了全國人大制度的 先例。
從事黨務(wù)工作出身的錢天信，對數(shù)字并非生來熟稔。2008年以前，他與不少代表一樣，基本“看不懂”預算報告。早先，每年初區(qū)人代會上代表拿到的預算報告，只是薄薄一張紙。在熱烈討論政府工作報告之外，很少有代表對預算報告給予充分關(guān)注。
但久而久之，如何“管住”政府“錢袋子”，開始成為受人矚目的問題。在區(qū)委直接推動下，一場改革悄悄醞釀。
2008年1月，閔行區(qū)四屆人大三次會議上，錢天信和代表們頗感驚訝：收到一本綠皮、由再生紙印刷、358頁的財政預算詳表，明細賬目達1萬多項。
這本細化的預算報告，正是閔行財政預算監(jiān)督改革的肇始?！肮藏斦?yīng)當保證人大代表的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而如果代表連看懂預算都難，這些 就全談不上?！绷枰烧f。此后，制度層面的創(chuàng)新開始頻現(xiàn)：是年12月，閔行區(qū)人大常委會又召開了全國首例針對次年政府預算項目的公眾聽證會；2011年 起，閔行區(qū)人代會安排政府部門負責人專門就預算問題回答代表詢問；2012年，出臺3年的預算修正案制度終于“開花結(jié)果”。此外，閔行還首創(chuàng)對部分公共預 算項目執(zhí)行效果進行績效評估，進而對預算額度超過2000萬元的公共服務(wù)項目的必要性進行“預評估”。
一個從“陽光財政”、“民主財政”到“科學財政”的框架，由此初顯雛形。而在凌耀松看來，人大代表身上的變化尤其可以說明問題：“過去大多數(shù)人拿到預算報告就是囫圇吞棗，但到今年人代會的預算專題詢問時，有的代表已經(jīng)對預算問題追著不放了?！?/p>
“舉手畫圈”場合出現(xiàn)“火藥味”
2008年12月，首場預算公眾聽證會后，閔行區(qū)收獲外界撲面而來的美譽。不少人稱此項改革“首開先河”，甚至稱其“堪稱解放思想”。
但凌耀松卻有意為此“降溫”?！捌鋵?，這些甚至都算不上改革。”5年后，他依然堅持當年的觀點，“預算法規(guī)定人大對本級政府預算進行審查和批準，人大及 其常委會對預算、決算進行監(jiān)督，我們做的都是法律已規(guī)定了的東西。只不過長久以來，由于認識不到位和其他原因，大家一直沒有做。”
令凌耀松一度難以釋懷的，是人們長期的思維定勢：“我們習慣性地認為錢是政府的，怎么花是政府的事，這使人大對預算的審查和批準幾乎完全只是程序意義，而沒有實質(zhì)意義。而事實上，公共財政怎么投入，如何分配，是執(zhí)政理念的天平?！?/p>
他反復引述一位老領(lǐng)導的話：“人大是‘董事長’，政府是‘會計’，財政局是‘出納’，這才符合公共財政的法理?！?/p>
在預算監(jiān)督改革啟動后，過去“舉舉手畫畫圈”的場合，開始逐漸出現(xiàn)“火藥味”。2011年的預算聽證會上，一個財政補貼項目就受到公眾陳述人和人大代表 陳述人輪番質(zhì)疑。盡管事先已經(jīng)過周密調(diào)研，項目最終也“涉險過關(guān)”，但聽證會上的“短兵相接”仍令職能部門負責人出了一身汗。而在至今5年的聽證會歷史 上，預算項目被當場“關(guān)掉”的案例也不少。
隨著聽證制度深入，政府部門提出預算項目時愈顯“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”，唯獨區(qū)財政局比以往輕松不少。區(qū)財政部門負責人曾向媒體坦言，相比過去財政部門在信息不對 稱的情況下審核與平衡預算，如今通過人大代表甚至普通公眾對預算“預審”，一則避免了“坐在辦公室里編預算”的脫離現(xiàn)實性；二則也減少了部門之間的協(xié)調(diào)難 度。
更重要的是，人大把不同意見提在前面，讓很多項目通過聽證能在實施過程中更符合實際，而非在錢花完后再來“秋后算賬”?！斑@已經(jīng)超越了簡單意義上的財政 改革”，復旦大學公共預算與績效評價中心主任茍燕楠評價說，“更多的是政府管理方式的轉(zhuǎn)變。通過預算改革，推進了行政方式的變革?！?/p>
監(jiān)督真空地帶納入人大監(jiān)督
在區(qū)人大推動預算監(jiān)督改革同時，閔行區(qū)政府層面的預算改革亦在同步推進。
“改革要獲得實效，政府與人大必然要相互協(xié)同?！遍h行區(qū)人大財經(jīng)工委主任葉文昌介紹，就在今年，在區(qū)人大推動下，閔行區(qū)政府開始醞釀一項全新的“財政資 金競爭性分配”制度，即預算中確定投入的財政補貼，在補貼到具體單位或企業(yè)時，需由各家申報，經(jīng)財政部門、專家包括人大代表評審后，方可決定補貼發(fā)放比例 和力度。葉文昌說，這種類似“招投標”的新制度一旦實施，有望進一步提高政府公共財政的使用效率。
此前，區(qū)政府已在預算績效評估、部門預算細化等層面著力頗多。2010年，七寶鎮(zhèn)率先復制預算聽證會模式，使預算改革向鎮(zhèn)一級延伸。至今，這一制度在其他街鎮(zhèn)仍在摸索。而此前始終處于監(jiān)督真空地帶的街道、工業(yè)區(qū)預算，今年起納入?yún)^(qū)人大監(jiān)督，亦被視作預算改革的新成果。
而在人大方面，多輪創(chuàng)新之后，用制度的方式鞏固先前改革的成果，成為如今最顯要的議題。
近兩年，閔行區(qū)人大專門成立16個由代表組成的小組，對口政府預算單位，常年跟蹤檢查其預算執(zhí)行狀況。
在凌耀松看來，類似的努力有望一點點加重“議財”在人大工作中的比重。但他也坦言，距離真正的理想狀態(tài)，前路依然漫長。凌耀松說，“但我們能做的，就是堅持?！?/p>
